Arrêté d’admission en qualité de pupille de l’Etat : un texte qui soulève des questions

Suite à une décision du Conseil constitutionnel, le Parlement a adopté une nouvelle loi relative à l’arrêté d’admission en qualité de pupille, précisant les conditions de contestation de cet arrêté ainsi que les personnes pouvant exercer un recours. Si un certain nombre des préconisations d’EFA ont été prises en compte et intégrées dans la version définitive de ce texte, nous regrettons vivement de ne pas avoir été suivis dans toutes nos demandes, soutenues par l’UNAF. Lire l’article de Danielle Housset, Jean-François Goujon-Fischer et Pascale Salvage.

Les propositions avancées par EFA, et soutenues par l’UNAF, auraient permis de pleinement sécuriser le statut des enfants admis en qualité de pupille, sans méconnaître les droits de leurs parents, des membres de leur famille de naissance ou juridique, ou encore de toute personne ayant assuré leur garde de droit ou de fait. L’avenir dira si cette nouvelle rédaction de l’article en cause est bien de nature à garantir « le droit à un recours effectif sans porter atteinte à l’intérêt de l’enfant qui doit bénéficier d’une stabilisation de sa situation dans les meilleurs délais »

LOI n° 2013-673 du 26 juillet 2013, parue au JO du 27/07/2013, relative à l’arrêté d’admission en qualité de pupille de l’État, applicable au 1er janvier 2014.

Ci-dessous, l’article de Danielle HOUSSET (présidente d’honneur d’EFA, auditionnée au Sénat dans le cadre du projet de loi), Jean-François GOUJON-FISCHER et Pascale SALVAGE.

Admission en qualité de pupille de l’État : la loi du 26 juillet 2013

Dans la nuit du 18 au 19 juillet 2013 a été définitivement votée, à l’unanimité des deux chambres, selon la procédure d’urgence, donc pratiquement sans débat, la loi n° 2013-673 datée du 26 juillet suivant.

Il s’agissait de réécrire en partie l’article L. 224-8 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) dont le premier alinéa avait été jugé contraire à la Constitution mais maintenu en vigueur jusqu’au 1er janvier 2014 (Cons. const., décision n° 2012-268 QPC du 27 juillet 2012 – télécharger le pdf).

Ce texte, dans sa version abrogée, indiquait que l’arrêté par lequel le président du Conseil général admet un enfant en qualité de pupille de l’État pouvait faire l’objet d’une demande d’annulation devant le tribunal de grande instance dans les trente jours de sa date. Pouvaient agir les parents de l’enfant sauf en cas de déclaration judiciaire d’abandon ou de retrait de l’autorité parentale, et, dans tous les cas d’admission prévus par l’article L. 224-4, 1° du même code, ses « alliés » ou toute personne justifiant d’un lien avec lui, notamment pour avoir assuré sa garde, de droit ou de fait, et qui demandaient à en assumer la charge.

Les difficultés avaient porté principalement sur deux points : d’une part la qualité pour agir des membres de la famille de la mère de l’enfant lorsqu’elle avait accouché « sous X », dès lors qu’ils n’avaient aucun lien avec lui et qu’ils ne l’avaient pas eu en charge; d’autre part le point de départ du délai d’action, inacceptable puisque l’arrêté ne faisait l’objet ni de publication ni de notifications qui auraient averti les titulaires du droit d’agir de cette possibilité.

Sur le premier point, la jurisprudence s’était prononcée, dans un contexte d’extrême virulence, en faveur du droit d’agir des parents de la mère (Angers, 26 janv. 2011, Dr. fam. 2011, no. 38, note Neirinck ; JCP 2011, no. 161, note Gouttenoire ; Gaz. Pal. 17 mars 2011, p. 9, note Weiss-Gout ; AJ fam. 2011. 156, obs. Chénedé ; RJPF 2011-3/32, obs. Le Boursicot ; RTD civ. 2011. 336, obs. Hauser ; RDSS 2011. 329, obs. Moisdon-Châtaigner. – Metz, 22 janv. 2013, Dr. fam. 2013, n° 54, note Neirinck).

C’est sur le second que le Conseil constitutionnel a tranché, en même temps qu’il a tenté de mettre fin à la disparité des pratiques départementales quant à la date à laquelle l’arrêté d’admission doit être pris. La loi nouvelle, applicable aux arrêtés pris à partir du 1er janvier 2014, mais dans l’esprit de laquelle la Cour de cassation a déjà statué (civ. 1re 9 avril 2013, n° C 11-27.071, AJ fam. 2013, 308, obs. Salvage-Gerest ; Dr. fam. 2013, n° 89 note Neirinck ; D. 2013, 1106, obs. Douchy-Oudot), définit mieux les titulaires de l’action (I), les conditions de celle-ci (II) et ses effets (III). Elle laisse toutefois subsister quelques zones d’ombre.

I – Les titulaires de l’action sont désormais répartis en quatre catégories :

• Les parents de l’enfant (au sens étroit) sous les mêmes réserves que précédemment ;
• Les membres de sa famille, sans précision quant au degré de parenté ou d’alliance, ce qui se conçoit dès lors que l’intérêt porté à un enfant n’est pas proportionnel à la proximité du lien avec lui ;
• Son père et les autres membres de sa famille « de naissance » des deux côtés lorsque sa filiation n’est pas établie ;
• Toute personne ayant assuré sa garde de droit ou de fait, sans précision quant au moment où cette garde s’est exercée, ce qui inclut donc la famille d’accueil à laquelle il a été confié par le Service de l’aide sociale à l’enfance (ASE).

S’agissant des membres de la famille de naissance de l’enfant autres que ses père et mère, la loi consacre la jurisprudence précitée, et il n’y a effectivement pas d’autre moyen pour eux de « récupérer » l’enfant puisqu’ils n’ont pas la possibilité de faire établir sa filiation. En revanche, on comprend moins que le père soit titulaire de l’action alors que la mère ne l’est pas, sachant que l’un et l’autre ont la possibilité de reconnaître l’enfant tant qu’il n’est pas placé en vue de l’adoption et de demander à le reprendre (CASF, art. L.224-6, al. 3), ce qui a pour effet de bloquer le processus adoptif. Peut-on imaginer d’ailleurs qu’un père demande sérieusement à assumer la charge de son enfant – ce qui est une condition de l’action – sans envisager de le reconnaître ? Sans compter que n’importe qui peut se déclarer « père de naissance » d’un enfant, surtout lorsque l’identité de la mère na pas été révélée lors de l’accouchement.

Quant à la famille à laquelle l’enfant a été confié par l’ASE, une demande d’annulation de l’arrêté de sa part peut être ambiguë dans ses motivations. S’agira-t-il pour elle d’envisager d’adopter l’enfant, s’il a plus de deux ans, sans risquer un refus du conseil de famille des pupilles de l’État contre lequel elle n’aurait pas de recours ? Voudra-t-elle empêcher que l’enfant soit adopté par quelqu’un d’autre sans avoir elle-même l’intention de l’adopter ? Certains précédents attestent de ce que de telles attitudes ne sont pas à exclure.

Enfin, il apparaît plus clairement, dans la nouvelle rédaction du texte, que le recours ouvert contre l’arrêté d’admission devant le tribunal de grande instance est exclusif de tout autre recours par qui que ce soit (v. l’étude d’impact accompagnant le projet de loi présenté le 3 juillet 2013 à l’Assemblée nationale, p. 18). Sous l’empire du texte abrogé, il avait pu être jugé qu’il ne pouvait avoir ni pour objet ni pour effet de priver les personnes à qui l’arrêté faisait grief d’introduire un recours en excès de pouvoir devant le tribunal administratif lorsque le recours civil leur était fermé (Cour administrative d’appel de Nantes, 29 mars 1995, n° 94NT00358).

II – Les conditions de l’action, apparemment claires, risquent de ne pas être simples à mettre en œuvre,

Et surtout d’accroître la frilosité des tuteurs et des conseils de famille dans leurs projets de placement des pupilles en vue de l’adoption, car ils pourront toujours craindre des recours tardifs contre l’arrêté. Cela peut aussi inciter les présidents des conseils généraux à préférer, pour les enfants qui leur sont confiés, d’autres modes de prise en charge que leur admission en qualité de pupilles de l’État. Ceci même si une jurisprudence du Conseil d’État – ancienne mais non démentie – fait obligation au président du conseil général d’admettre au statut de pupille de l’Etat tout enfant réunissant les conditions objectives auxquelles la loi subordonne cette admission (CE, 18 octobre 1968, Association “le Rayon de Soleil”, Rec. Lebon, p. 198) et le prive donc, en la matière, de tout pouvoir d’appréciation en opportunité (V. aussi J. F. GOUJON-FISCHER, Délaissement parental : quelles obligations pour le département ?, Accueil n° 165 p. 52).

L’arrêté doit être notifié aux parents de l’enfant sauf dans les cas où l’action ne leur est pas ouverte, mais indépendamment de l’intérêt qu’ils ont porté à l’enfant depuis qu’ils l’ont confié à l’ASE. Il doit aussi être notifié aux autres titulaires de l’action s’ils ont manifesté un intérêt pour l’enfant auprès de l’ASE avant la date de l’arrêté, concrètement à ceux dont ce service a les coordonnées. L’intensité de l’intérêt nécessaire n’est pas précisée, pas plus que la forme de la notification : il est simplement indiqué qu’elle doit être faite par « tout moyen permettant d’établir une date certaine de réception », la date de réception constituant le point de départ du délai de trente jours attaché à l’action. À partir du moment où aucune date limite pour effectuer la notification n’est fixée, et où l’on peut se trouver en présence de personnes – notamment les parents – particulièrement instables socialement, la nécessité d’attendre la réception de la notification pour placer l’enfant en vue de l’adoption en toute sécurité peut durer indéfiniment.

En outre, droit d’agir et notification sont indépendants l’un de l’autre. La recevabilité de l’action est soumise à l’engagement d’assumer la charge de l’enfant pour l’avenir, la notification (en dehors des parents) à l’intérêt qui lui a été porté dans le passé. Autrement dit, il n’est pas exclu qu’une personne qui n’a pas accusé réception d’une notification (faite ou non) se « réveille » tardivement et saisisse le tribunal, le délai de trente jours n’ayant pas commencé à courir contre elle. Cela a été voulu par le gouvernement et accepté par le parlement en toute connaissance de cause. Certes, il a été souligné que le placement en vue de l’adoption met fin à toute possibilité de reprise de l’enfant par sa famille (C. civ., art. 352), et a fortiori par des étrangers à celle-ci, donc que le risque d’action tardive est limité (rapp. I. Pasquet, Sénat, n° 760, 13 juill. 2013, p. 22, www. senat.fr). Pourtant le placement n’a cet effet couperet que s’il est régulier. Le risque qu’il soit déclaré inopposable à l’un des titulaires de l’action, donc que celle-ci soit jugée recevable, est loin d’être négligeable : dans le passé, le fait que l’enfant soit placé en vue de l’adoption plénière n’a pas empêché que des familles de naissance soient jugées recevables à intervenir dans la procédure d’adoption elle-même.

III – Lorsque le tribunal fait droit à la demande,

Il confie l’enfant au requérant à charge pour lui de requérir « le cas échéant », l’organisation d’une tutelle de droit commun, ou lui délègue les droits de l’autorité parentale. Il aurait été souhaitable que la possibilité pour le tribunal de déléguer l’autorité parentale au requérant soit supprimée, et ce pour deux raisons principales. La délégation de l’autorité n’a de sens que si le ou les parents sont titulaires de celle-ci, ce qui n’est pas le cas lorsqu’un enfant est en tutelle, de droit commun ou étatique ; surtout, contrairement à la tutelle, son régime est particulièrement flou et son exercice n’est contrôlé par personne une fois qu’elle est prononcée. Elle n’est donc pas adaptée à un enfant qui a dû être pris en charge par la société une première fois et n’a été « récupéré » que de justesse par une personne dont on ne peut savoir à l’avance si son engagement généreux sera durable.

Selon le rapport au Sénat précité (p. 23), les termes « le cas échéant » ont été ajoutés pour tenir compte du fait que, lorsque ce sont les parents qui reprennent l’enfant, ils retrouvent l’autorité parentale, auquel cas il n’y a pas lieu d’organiser une tutelle de droit commun. Cela ne renseigne donc en rien sur les critères à partir desquels le tribunal choisira entre la délégation de l’autorité parentale et la tutelle lorsqu’il confiera l’enfant à un tiers.

Lorsqu’il ne fait pas droit à la demande, le tribunal peut accorder un droit de visite au demandeur. La famille dans laquelle l’enfant aura été placé en vue de l’adoption pourra-t-elle se voir imposer de le respecter ?

Compte tenu de ce qui précède, l’avenir dira si cette nouvelle rédaction de l’article en cause est bien de nature à garantir « le droit à un recours effectif sans porter atteinte à l’intérêt de l’enfant qui doit bénéficier d’une stabilisation de sa situation dans les meilleurs délais » (rapp. préc. p. 6). À coup sûr, une extinction rapide du droit d’agir complétée par un élargissement du nombre des personnes autorisées à demander à prendre en charge le pupille avant son placement en vue de l’adoption – faculté actuellement réservée aux père et mère (CASF , art. L. 224-6) – aurait eu ce résultat. L’urgence à légiférer était-elle telle qu’elle interdisait la réflexion proposée sur ce point par EFA et à sa suite, l’UNAF (Sénat, aud. 9 juill. 2013) ?

Danielle HOUSSET, présidente d’honneur d’EFA, Jean-François GOUJON-FISCHER, Pascale SALVAGE

(septembre 2013)